sexta-feira, 6 de setembro de 2013

Artigo: Acertos e erros nas concessões

06/09/2013 - Valor Econômico

*Armando Castelar Pinheiro

Fez um ano em 15 de agosto que a presidente Dilma lançou, com o devido alarde, o Programa de Investimentos em Logística (PIL). O PIL elencou uma série de privatizações de rodovias e ferrovias, com investimentos estimados em R$ 133 bilhões. Destes, R$ 79,5 bilhões ocorreriam nos cinco primeiros anos do programa. As rodovias absorveriam R$ 42 bilhões e as ferrovias R$ 91 bilhões. O PIL não contempla o trem de alta velocidade. No lançamento do PIL já se anunciava a adoção de programas similares para portos e ferrovias, como de fato vem acontecendo.

O programa não continha apenas metas, mas também um cronograma. Em rodovias, todos os nove trechos incluídos deveriam estar concedidos à iniciativa privada até julho de 2013. Em ferrovias, previa-se a privatização de 12 trechos até setembro de 2013.

Na prática, nem um único trecho, rodoviário ou ferroviário, foi concedido até esta data. Que lições extrair daí?

O primeiro ano do PIL teve acertos e problemas. O principal acerto foi o próprio programa. Até o PIL, o governo insistia em investir diretamente em infraestrutura, estratégia que tem no PAC seu símbolo maior. Mas esta não funcionou. Os projetos atrasaram, muito dos orçamentos de investimento de ministérios e estatais não foram usados e, depois de seis anos de PAC, a infraestrutura pouco avançou.

O PIL foi o reconhecimento de que não se pode abrir mão da privatização na infraestrutura. Mas o PIL também foi feliz em vir em um momento em que as expectativas sobre a economia brasileira começavam a piorar. A perspectiva de elevar o investimento anual em 0,6% do PIB, considerando-se também portos e aeroportos, foi bem recebida pelos investidores. Não por outra razão, o PIL foi destaque nas manchetes internacionais.

No bojo do PIL criou-se a Empresa de Planejamento e Logística (EPL), cujos objetivos são planejar os investimentos na infraestrutura de transporte e obter as licenças ambientais iniciais. A ideia é boa. Um problema sério no setor de infraestrutura é que os investimentos são decididos politicamente e lançados de afogadilho, atendendo ao calendário eleitoral, sem bons projetos para alicerçá-los. A incerteza sobre o prazo para obtenção das licenças ambientais reduz a atratividade da concessão.

Por outro lado, é discutível se era necessário criar mais uma estatal para realizar uma atividade que, em princípio, já é reponsabilidade de outros órgãos. Basta lembrar que a EPL soma-se ao Ministério dos Transportes, à Secretaria Especial dos Portos, à Secretaria de Aviação Civil, à Valec, à Infraero, às Companhias Docas, à ANTT, à Anac e à Antaq.

O governo acertou em preocupar-se com a modicidade tarifária. Conforme se consolida a privatização da infraestrutura, o risco regulatório cai e junto com ele deveriam vir as taxas de retorno. Mas errou-se na dose e perdeu-se muito tempo para fazer as correções. Além disso, em vez de ajustar adequadamente as tarifas, tem-se buscado compensações por meio de subsídios diversos. O resultado tem sido um modelo ineficiente, arriscado e insuficiente para viabilizar a maioria das concessões. O atraso em realizar os leilões trouxe outros problemas.

Há um reconhecimento de que os tetos originais propostos para os pedágios eram baixos. De fato, em alguns casos eles subiram em até 15%, elevando a taxa interna de retorno estimada para as concessões rodoviárias de 5,5% para 7,2%. O prazo da concessão também foi estendido e pretende-se alocar alguns riscos a uma seguradora estatal. Os bancos públicos e os fundos de pensão de estatais podem se tornar sócios minoritários nas novas concessionárias.

Mas o grande chamariz para atrair os investidores são os créditos subsidiados do BNDES. O governo propõe financiar até 70% dos investimentos, com empréstimos de 30 anos, sendo cinco de carência. A taxa de juros é TJLP mais 1% ao ano: atualmente, 6% nominais, menos que a inflação acumulada nos últimos 12 meses.

Essas compensações são o principal problema do PIL. Passar a conta para o contribuinte é não apenas injusto, pois muitos vão pagar sem usar as rodovias, como ineficiente, pois a tarifa baixa demais vai gerar congestionamentos desnecessários. Esses mecanismos compensatórios também carregam elevado risco regulatório. Quem garante que, uma vez realizado o investimento, um novo governo não elevará a TJLP para um nível mais próximo à Selic? Quem sabe como essas coisas podem mudar em 30 ou 35 anos?

O atraso prejudicou o PIL. A perspectiva de crescimento do PIB caiu. A desvalorização do real vai pesar no preço dos combustíveis, reduzindo a demanda e a atratividade dos projetos. Os ruídos regulatórios no setor elétrico também não ajudam, nem a normalização da política monetária americana, que eleva os juros longos no Brasil.

O governo refez o cronograma do PIL e espera realizar todos os leilões de concessão até fevereiro de 2014. Não parece uma meta realista. Talvez fosse melhor trabalhar com um prazo mais dilatado, aproveitando-o para corrigir os problemas mais evidentes do programa.

*Armando Castelar Pinheiro é coordenador de Economia Aplicada do IBRE/FGV e professor do IE/UFRJ.

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